1. 引言
通常情況下，政府制定的管理規(guī)則是針對(duì)正常運(yùn)行的社會(huì)秩序與自然狀態(tài)，我們將其稱(chēng)之為“常態(tài)治理”，非常態(tài)治理致力于探索在大規(guī)模突發(fā)性公共事件爆發(fā)的情況下，政府的治理方向和治理對(duì)策。當(dāng)大規(guī)模突發(fā)事件爆發(fā)后，首先要解決的就是受災(zāi)群眾與地區(qū)的人員安全和物資保障問(wèn)題，確保所需的資源能第一時(shí)間到達(dá)，否則公共事件的損失將會(huì)持續(xù)擴(kuò)大，甚至可能成為誘發(fā)別的公共事件產(chǎn)生的導(dǎo)火索。我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到建立應(yīng)急物流保障機(jī)制的重要性，該機(jī)制的目標(biāo)就是在重大突發(fā)事件爆發(fā)后，研究如何通過(guò)各種類(lèi)別的運(yùn)輸工具將特定類(lèi)目與數(shù)量的應(yīng)急物資送到事故的發(fā)生地[1]，力求通過(guò)最小化的運(yùn)輸時(shí)間，達(dá)到物資保障的充分化。
2. 非常態(tài)治理下應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制的各子系統(tǒng)
我們可以將非常態(tài)治理下的應(yīng)急
物流運(yùn)輸機(jī)制視作一個(gè)復(fù)雜的開(kāi)放巨系統(tǒng)，由于其多因素、易變性和長(zhǎng)流程的特點(diǎn)，我們可以根據(jù)該機(jī)制的不同流程劃分為不同的子系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)該巨系統(tǒng)下逐個(gè)子系統(tǒng)的分析和綜合，對(duì)應(yīng)急物流運(yùn)輸全流程進(jìn)行探索。首先是應(yīng)急物流物資子系統(tǒng)，該子系統(tǒng)的供給來(lái)源主要包括三類(lèi)：一是各級(jí)政府建立的緊急物資儲(chǔ)備中心；二為民間自發(fā)捐贈(zèng)；三為事件發(fā)生后的緊急采購(gòu)。應(yīng)急物資是應(yīng)急物流的流體要素，通過(guò)應(yīng)急物資才能建立以空間和時(shí)間為間隔跨越的應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制。接著來(lái)到應(yīng)急物流供應(yīng)子系統(tǒng)，該子系統(tǒng)由物流網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，在物資供應(yīng)主體與需求客體之間形成連結(jié)，為了提高物流供應(yīng)的速度，該子系統(tǒng)的構(gòu)建追求扁平、高效，并以應(yīng)急物流物資中心，應(yīng)急物流中轉(zhuǎn)站，應(yīng)急物流需求中心為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，不同類(lèi)別的交通方式和運(yùn)輸工具串起各個(gè)節(jié)點(diǎn)，形成完整的物流運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。之后來(lái)到應(yīng)急物流分配子系統(tǒng)，該子系統(tǒng)位于整個(gè)應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制的末端，承擔(dān)了應(yīng)急救援物資分發(fā)的重要工作，因此，公平合理的分配是該子系統(tǒng)最重要的目標(biāo)，該子系統(tǒng)的執(zhí)行主體必須要由具有社會(huì)公信力的機(jī)構(gòu)擔(dān)任，并在分配過(guò)程中承擔(dān)收集受災(zāi)群眾需求并及時(shí)反饋給決策部門(mén)的責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)急物流信息子系統(tǒng)雖不直接參與物流運(yùn)輸?shù)倪^(guò)程，但作為整個(gè)應(yīng)急物流系統(tǒng)的數(shù)據(jù)儲(chǔ)存與交流平臺(tái)，通過(guò)實(shí)時(shí)更新數(shù)據(jù)和來(lái)回信息參與到應(yīng)急物流管理體系的每個(gè)子系統(tǒng)中，是整個(gè)應(yīng)急物流機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。
圖1 非常態(tài)治理下應(yīng)急物流運(yùn)輸各子系統(tǒng)
3. 非常態(tài)治理下應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制的約束條件
盡管隨著技術(shù)的進(jìn)步和交通方式的更迭，我們對(duì)包括自然災(zāi)害這類(lèi)在內(nèi)的突發(fā)公共事件已經(jīng)有了一定程度上的預(yù)警和應(yīng)對(duì)能力，但是突發(fā)的、區(qū)域性的甚至是全球范圍內(nèi)的大規(guī)模公共衛(wèi)生事件，仍然在沖擊著應(yīng)急物流運(yùn)輸，這個(gè)沖擊不僅來(lái)源于危機(jī)本身，同樣還來(lái)源于非常態(tài)治理所帶來(lái)的連鎖反應(yīng)和應(yīng)急運(yùn)輸機(jī)制內(nèi)部。
3.1 非常態(tài)治理水平的缺失致使應(yīng)急物流運(yùn)輸?shù)臏蟆?/div>
首先，非常態(tài)治理作為政府非日常的管理模式，需要政府在很短的時(shí)間內(nèi)迅速做出反應(yīng)，采取特殊的措施來(lái)應(yīng)對(duì)，此舉無(wú)疑是對(duì)政府危機(jī)決策能力的重大考驗(yàn)。但當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件這一類(lèi)公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，受限于人們的認(rèn)知水平和傳播速度以及傳染范圍的未知性，政府無(wú)法依據(jù)事件發(fā)展情況迅速做出決定，這在一定程度上造成了應(yīng)急物流機(jī)制的滯后，具體表現(xiàn)即為反應(yīng)遲滯，甚至出現(xiàn)供需錯(cuò)配的問(wèn)題。
3.2 應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制的子系統(tǒng)存在著不同步、不和諧的問(wèn)題。
在應(yīng)急物流物資子系統(tǒng)方面，應(yīng)急物資的特殊屬性決定了它需求高度集中，供應(yīng)缺口較大的特點(diǎn)。但在應(yīng)急實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)有應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、應(yīng)急產(chǎn)能信息模糊、物資質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)良莠不齊、部分儲(chǔ)備物資不符合使用標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題[2]；同時(shí)，由于公共危機(jī)事件發(fā)展過(guò)程中應(yīng)急物資需求信息不對(duì)稱(chēng)和信息滯后等問(wèn)題，物資供應(yīng)缺乏柔性，無(wú)法準(zhǔn)確適應(yīng)當(dāng)前的需要，導(dǎo)致出現(xiàn)部分用品過(guò)量生產(chǎn)，而其他類(lèi)目用品供應(yīng)不足的現(xiàn)象。在應(yīng)急物流供應(yīng)子系統(tǒng)方面，由于突發(fā)事件的發(fā)生難以預(yù)判，且影響范圍和各類(lèi)物資保障所需都各不相同，因此應(yīng)急物流的調(diào)度能力和運(yùn)輸水平就尤為重要，由于突發(fā)事件在短時(shí)期內(nèi)對(duì)鐵路運(yùn)輸、公路運(yùn)輸、民航運(yùn)輸都會(huì)造成了一定的影響，這就為應(yīng)急物流的運(yùn)輸環(huán)節(jié)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。供應(yīng)過(guò)程中暴露出的問(wèn)題有在運(yùn)輸路徑的選擇中受限較多，缺乏靈活性和自主性；運(yùn)輸過(guò)程信息化程度較低，不能實(shí)時(shí)跟進(jìn)以便后續(xù)的分配方案的進(jìn)行。同時(shí)，嚴(yán)重的公共衛(wèi)生事件會(huì)導(dǎo)致全國(guó)運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)區(qū)域性中斷，這對(duì)應(yīng)急物流的打擊十分沉重，會(huì)造成物流運(yùn)輸力的嚴(yán)重效率損失。在應(yīng)急物流分配子系統(tǒng)中，存在物資調(diào)度失衡的問(wèn)題，在應(yīng)急物資緊缺、應(yīng)急物資運(yùn)輸困難的情況下，應(yīng)急資源分配難度較高，群眾的物資保障不及時(shí)、不匹配的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。同時(shí)基層人員緊缺加劇了分配的困難程度，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，工作人員面臨的是整個(gè)區(qū)域的保供分配任務(wù)，在人力、物力兩方面都是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在應(yīng)急物流信息子系統(tǒng)方面，應(yīng)急物流缺少信息交流平臺(tái)。與常規(guī)物流相比，應(yīng)急物流除了在物品、運(yùn)輸載體、運(yùn)輸過(guò)程等方面存在顯著差異之外，其最重要的區(qū)別在于其信息對(duì)稱(chēng)性。因?yàn)橥话l(fā)事件的機(jī)制不同，其后果和破壞程度也難以事先預(yù)測(cè)，所以很難分辨出供求雙方的信息。另外，由于缺少專(zhuān)業(yè)的信息交流與交流平臺(tái)，在突發(fā)公共衛(wèi)生和重大自然災(zāi)害的緊急情況下，短期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生大量的需求，這些都導(dǎo)致了整個(gè)應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制中的障礙。
3.3 行政命令與運(yùn)行模式帶來(lái)應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制的僵化。
目前我國(guó)的應(yīng)急物流運(yùn)輸仍然采用行政命令作為控制手段，突發(fā)事件產(chǎn)生后，雖然這種大規(guī)模動(dòng)員的行政命令具有投入較多，不計(jì)回報(bào)的優(yōu)點(diǎn)，但背后是忽略了應(yīng)急物流運(yùn)輸?shù)恼w成本。因此，在處理規(guī)模小、時(shí)間短的小型突發(fā)事件時(shí)，該模式能夠快速、緊湊地解決問(wèn)題，但當(dāng)突發(fā)危機(jī)事件的持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)時(shí)，就會(huì)嚴(yán)重影響應(yīng)急物流運(yùn)輸?shù)男十a(chǎn)出，無(wú)法保證應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制長(zhǎng)期的平穩(wěn)運(yùn)行。應(yīng)急物流運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)追求扁平的管理和高效的運(yùn)作機(jī)制，確保在任何極端情況下都能迅速做出回應(yīng)，但行政命令下該機(jī)制的運(yùn)行模式囿于程序和不同部門(mén)之間利益的角力，這會(huì)對(duì)整體機(jī)制的運(yùn)行造成不良影響。
4. 非常態(tài)治理下應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制的優(yōu)化對(duì)策
4.1 規(guī)劃和完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。
在應(yīng)急物資供給主體層面，可以吸納社會(huì)多主體的加入，構(gòu)建從中央到地方，從政府到企業(yè)到個(gè)人的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系；同時(shí)，在應(yīng)急物資的儲(chǔ)存模式上，采用自營(yíng)倉(cāng)儲(chǔ)和合同倉(cāng)儲(chǔ)相結(jié)合的方式[3]，這樣既可以保障必需用品的儲(chǔ)備，也可以利用合同倉(cāng)儲(chǔ)帶來(lái)的附加配送服務(wù)，既提高了效率，也節(jié)省了存儲(chǔ)空間；最后，在應(yīng)急物資的監(jiān)管上，要加強(qiáng)監(jiān)管力度和監(jiān)管頻次，及時(shí)淘汰老舊和不合格的產(chǎn)品，最大限度地避免后續(xù)出現(xiàn)無(wú)效配送的問(wèn)題。
4.2 建立統(tǒng)一的應(yīng)急物流運(yùn)輸系統(tǒng)。
通過(guò)建立一個(gè)統(tǒng)一的應(yīng)急物流運(yùn)輸系統(tǒng)，全方位地負(fù)責(zé)與各類(lèi)應(yīng)急物資供應(yīng)密切相關(guān)的計(jì)劃、控制與實(shí)施工作，以便在運(yùn)輸?shù)母鳝h(huán)節(jié)互相協(xié)作，具體內(nèi)容包括：各種物資運(yùn)輸方式的選擇；統(tǒng)一的車(chē)輛調(diào)度計(jì)劃；人員的分配與培訓(xùn)；路線的規(guī)劃等。通過(guò)建立嚴(yán)格且獨(dú)立的指揮與協(xié)調(diào)機(jī)制，追求扁平和高效的管理，做好成本—產(chǎn)出預(yù)算，避免無(wú)意義的投入，使應(yīng)急物流運(yùn)輸系統(tǒng)的建設(shè)在統(tǒng)一的指揮與協(xié)調(diào)下發(fā)揮出更大的作用。
4.3 加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)門(mén)物流人才的培養(yǎng)力度。
應(yīng)急物流機(jī)制的順利實(shí)現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，從物資的收集、輸送和分配的各環(huán)節(jié)，都少不了人的協(xié)調(diào)和能動(dòng)作用，從我國(guó)以往情況看，應(yīng)急物流機(jī)制中的工作人員往往都是由政府根據(jù)應(yīng)急方案從各單位緊急抽調(diào)人員臨時(shí)組成[4]。雖然取得了一定的成績(jī)，但不能長(zhǎng)久地適應(yīng)非常態(tài)治理下的不確定性。加強(qiáng)應(yīng)急物流專(zhuān)業(yè)人員的培訓(xùn)，才能讓?xiě)?yīng)急物流系統(tǒng)的建設(shè)更順暢，才能在人才的支持下走上更好的道路。要提高應(yīng)急物流管理人員的素質(zhì)，就必須對(duì)其進(jìn)行全面的培訓(xùn)，并對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)和訓(xùn)練，從而提高其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和整體素質(zhì)。除此之外，應(yīng)急物流工作人員也要接受相應(yīng)的考察，提高他們的知識(shí)能力和應(yīng)變水準(zhǔn)，來(lái)檢驗(yàn)應(yīng)急物流這支隊(duì)伍的建設(shè)情況。
4.4 加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，完善應(yīng)急物流信息化、智能化。
隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，應(yīng)急物流的技術(shù)創(chuàng)新也會(huì)邁上新的臺(tái)階，利用人工智能、AI技術(shù)、大數(shù)據(jù)等提高物流效率，建立高效、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息系統(tǒng)，構(gòu)建應(yīng)急物流數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，提升應(yīng)急物流信息化管理水平，并且鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)平臺(tái)化的方式接入，實(shí)現(xiàn)政企的數(shù)字化合作與準(zhǔn)確的對(duì)接，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，推進(jìn)應(yīng)急物流體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智能化升級(jí)。
5. 總結(jié)
突發(fā)事件是對(duì)我國(guó)政府的治理水平的考驗(yàn)，突發(fā)事件爆發(fā)后，應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制是否能夠生效，為群眾提供必要的生活保障顯得尤為重要，應(yīng)急物流機(jī)制的平穩(wěn)運(yùn)行是對(duì)社會(huì)秩序和人民生命健康權(quán)的重要保障。因此本文研究的對(duì)象即為非常態(tài)治理模式下應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制，從政策系統(tǒng)的理論出發(fā)，將該機(jī)制分為不同的子系統(tǒng)，研究貫穿各環(huán)節(jié)和全環(huán)節(jié)始終的約束條件，并針對(duì)子系統(tǒng)中的問(wèn)題提出對(duì)策建議，促進(jìn)應(yīng)急物流運(yùn)輸機(jī)制效能的提升。
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